الإصلاحات الجزئية: وضوح في الرؤيا أم حلول ترقيعية؟

بعدما توقف مسار مشروع القانون المتعلق بتأهيل العمران بدا للمسؤولين، الرغبة في تحسين المناخ القانوني في أسرع وقت ممكن، اقتراح إجراء عدد من الإصلاحات الجزئية على المدى القصير والمتوسط خصوصا على القانونين 90-12 و 90-25 ، وكذا الظهير المحدث للوكالات الحضرية علما أن جل التعديلات المقترحة تستلهم فلسفتها من مشروع قانون تأهيل العمران.

وقبل الوقوف على تلك التي همت الوكالات الحضرية وكذا مشروع قانون 04-04 القاضي بسن أحكام تتعلق بالسكن والتعمير، لا بأس من الوقوف على مشاريع أخرى جاءت في السياق نفسه بغية التوضيح.

لقد تم اقتراح مشروع قانون متعلق بالتدابير المؤقتة لتشجيع مشاريع التنمية ذات الفائدة الإقتصادية والإجتماعية المؤكدة، حيث […]
التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب
القسم الثاني: حدود التدخل العمومي في ميدان التعمير وآفاقه
الفصل الثاني: آفاق التدخل العمومي في ميدان التعمير على ضوء التوجهات المطروحة
المبحث الأول: توجهات التعمير بالمغرب: ارتباك أم مخاض؟
المطلب الأول: تصورات التدخل العمومي في ميدان التعمير من خلال مشاريع قوانين
الفقرة الثانية: الإصلاحات الجزئية: وضوح في الرؤيا أم حلول ترقيعية؟
[…] التنمية ذات الفائدة الإقتصادية والإجتماعية المؤكدة، حيث كان يروم المشروع جواز الإذن، بصفة استثنائية، بمبادرة من رئيس المجلس الجماعي أو عامل العمالة أو الإقليم أو مدير الوكالة الحضرية في إنجاز مشاريع التهيئة أو البناء أو إحداث التجزئات العقارية والمجموعات السكنية ذات فائدة اقتصادية واجتماعية مؤكدة بالرغم من عدم استيفائها لكل الشروط المحددة في قوانين التعمير [1].

كما تم إعداد مشروع القانون 06-04 المتضمن لإجراءات انتقالية لتسوية وضعية المناطق والبنايات غير القانونية المخالفة لأحكام النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل يعهد باتخاذها لرئيس المجلس الجماعي بعد استطلاع رأي الوكالة الحضرية مقترحا إعطاء صلاحية مباشرة العمليات المرتبطة بالتسوية العقارية للتجزئات الواقعة في مناطق محددة للعدول والموثقين والمحافظة على الأملاك العقارية ومأمور التسجيل بالرغم من كل مقتضى قانوني مخالف.

هذا، ومن الإصلاحات الجزئية التي تم طرحها كذلك مشروع قانون هم زجر المخالفات في ميدان التعمير، حيث كان يتغيى تقوية صلاحيات العامل وشرعنة حجز الآليات والمعدات ومواد البناء وإغلاق الورش ووضع الأختام خلال توقف الأشغال بقرار من العامل. بالإضافة إلى الرفع من الغرامات، واقتراح العقوبات الحبسية في حق الموظفين والأعوان المكلفين بمعاينة المخالفات وزجرها.

أما بخصوص الوكالات الحضرية فقد عمدت السلطات العمومية في أول الأمر إلى إحداث الوكالة الحضرية للدار البيضاء من أجل وضع حد للنمو الفوضوي ومن أجل خلق تهيئة متناغمة لهذا التجمع العمراني الذي كان يمتد على مساحة 12000 هكتار [2]، بعد ما تبين أن البنيات الإدارية التي أسندت إليها مهمة التعمير قد فشلت فشلا ذريعا ، و تركت بالتالي إرثا أفرز مجموعة من الظواهر الاجتماعية والاقتصادية و الحضرية غير المنسجمة تماما مع التكوين الحضري والثقافي المغربي [3] .

إن النجاح النسبي لتجربة الدار البيضاء، جعلت بعض الباحثين[4] يؤكدون على قدرة الوكالات الحضرية على معالجة المشاكل الناجمة عن حركة التمدين. ولذلك بادرت السلطات العمومية إلى تعميمها بإصدار ظهير 30 شتنبر 1993 المتعلق بإحداث الوكالات الحضرية، هذا الأخير وإن ظل ساري المفعول، فقد طرحت بشأنه اقتراحات عدة لتعديله يمكن أن تستشف من خلالها عدم وجود رؤية واضحة حول الدور الذي يجب أن تلعبه الوكالات الحضرية.

لقد تم إعداد مشروع سنة 2001 من قبل وزارة إعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان يقترح تسمية الوكالات الحضرية بوكالات التعمير ويدرج بعض الاختصاصات الجديدة المتمثلة في إنجاز الدراسات المتعلقة بإنقاذ الأنسجة العتيقة[5] ، كما اقترح إعادة النظر في دور الوكالات الحضرية في مجال إبداء الرأي في طلبات رخص إحداث التجزئات العقارية والمجموعات السكنية والبناء وتقسيم العقارات الذي يجب أن يقتصر فقط على المناطق التي لا تشملها وثيقة من وثائق التعمير المصادق عليها أو التي سبق عرضها على مسطرة البحث العلني[6].

فإذا كان هذا الطرح يهدف تخفيف تدخل وكالات التعمير في مجال التدبير العمراني، فإنه في المقابل يقوي من مسؤولية الجماعات الحضرية والقروية بشأن المشاريع الكبرى المتمثلة في إحداث التجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات وإنشاء البنايات العمومية وغيرها . وهذا يجعلنا نطرح التساؤل حول مدى قدرة الجماعات بواقعها السوسيو سياسي على تحمل هذه المسؤولية لقد تم تبرير هذا التوجه انطلاقا من استحواذ جانب التسيير الحضري الذي يشمل دراسة ملفات طلبات رخص البناء وإحداث التجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات على اهتمامات الوكالات الحضرية على حساب التخطيط العمراني، بما في ذلك القيام بالدراسات اللازمة لإعداد وتحضير مشاريع وثائق التعمير بمختلف انواعها ، وكذا طول المدة التي تستغرقها دراسة ملفات طلبات الرخص المذكورة[7].

كما عمد المشروع إلى تقوية اختصاص الوكالة في ميدان المراقبة بإعطائها صلاحية تتبع مآل المخالفات وتمثيل الدولة أمام القضاء [8].

وإذا كان يستشف عموما من المشروع المذكور تخفيف العبء على الوكالات الحضرية بخصوص ملفات التدبير العمراني، فإن مشروع مدونة التعمير المعروض على أنظار الأمانة العامة للحكومة والذي يلغي مشروع القانون المحدث لوكالات التعمير السالف ذكره، قد اقترح الحفاظ على دور وكالات التعمير في مجال دراسة طلبات رخص التدبير الحضري ، باستثناء داخل التجزئات العقارية المرخصة ومناطق إعادة الهيكلة [9] . وفي الوقت الذي نجد مشروع القانون المحدث لوكالات التعمير يروم نحو تقوية دور الوكالات في مجال المراقبة، نصادف غيابا تاما لهذا المجال على مستوى الاختصاصات المقترح أن تناط بوكالات التعمير [10]، حيث تم تركيزها في يد العامل إضافة إلى الغموض الذي كان يلف القيمة القانونية لرأي وكالات التعمير في شأن رخص التدبير العمراني ، إذ يفهم من خلال المادة 342 من الصيغة الأولى لمشروع مدونة التعمير أن رأيها لن يكون مطابقا كما هو الشأن بالنسبة لظهير 1993 الساري المفعول ، الأمر الذي يؤكد من جديد الارتباك الحاصل. ففي الوقت الذي نجد فيه عدة جماعات حضرية وقروية تخرق جهارا رأي الوكالات الحضرية المطابق والذي ينهض لوحده سببا لإبطال قرار الترخيص في حالة عدم احترامه، نجد الصيغة الأولية للمشروع تكتفي بعبارة “إبداء الرأي” ، الشيء الذي من شانه أن يزيد الطين بلة ويساعد على كثرة الخروقات لكون الحل والعقد سيصبح بيد السلطة السياسية التي هي رئيس المجلس الجماعي الذي قد يرجح في معظم الحالات الطابع السياسي على الطابع التقني والفني. إلا أن ما يسجل في هذا الإطار هو تراجع واضعي المشروع في إطار الصيغة النهائية التي تم عرضها على أنظار الأمانة العامة للحكومة في شهر يوليو 2007 عن هذا الطرح، حيث جاء التأكيد على صفة المطابقة للرأي الذي يجب أن تبديه وكالات التعمير[11] ، الأمر الذي من شانه أن يحافظ على التوازن في إطار التدخل العمومي بين اللامركزية المرفقية واللامركزية الترابية.

لقد جاء مشروع المدونة في شقه المتعلق بوكالات التعمير بجديد يهم دور هذه الأخيرة في المشاريع الحضرية، وكذا مساهمتها في بلورة وإعداد المشروع الترابي الداخل في نطاق اختصاصها. إن التشريعات المرسومة في المشروعين السالفي الذكر تبين التدبدب الحاصل في شأن تصور موقع الوكالات الحضرية. ففي الوقت الذي نجد فيه مشروع القانون المحدث لوكالات التعمير أعطى إشارة واضحة مؤداها تفرغ الوكالات الحضرية لمجال التخطيط العمراني، جاء مشروع مدونة التعمير مقترحا الحفاظ على دور الوكالات الحضرية في ميدان التدبير العمراني. في مقابل ذلك تم توسيع نطاق تدخل الوكالة الحضرية في ميدان التدبير العمراني عبر إجبار الجماعات الحضرية والقروية أخذ رأي وكالة التعمير قبل تسلم الشواهد التي يثبت من خلالها رئيس المجلس الجماعي أن العملية المرجوة لا تخضع لمقتضيات مدونة التعمير[12] ، لعلها من حسنات هذا المشروع نظرا لما أفرزه تسليم شواهد مخالفة للقانون من طرف مجموعة من رؤساء الجماعات من مشاكل وخروقات عقدت التخطيط والتدبير للمجال، وإن كان يعاب على المشروع عدم تحديد القيمة القانونية للرأي الذي تبديه وكالات التعمير والذي نقترح أن يكون مطابقا.

أما بخصوص مشروع القانون 04-04 القاضي بسن أحكام تتعلق بالسكنى والتعمير، فإنه يستمد مرجعيته من الخطاب الملكي بتاريخ 20 غشت 2001، وأيضا خطاب الحسيمة بتاريخ 25 مارس 2004 الذي دعا فيهما إلى ” إقرار تشريعات لمحاربة وتحريم المخالفات المشجعة على السكن العشوائي أو المخلة بضوابط البناء المضاد للزلازل وكذا لوضع حد للتسيب ولكل إخلال أو تهاون أو تقصير في تحمل السلطات العمومية والمنتخبة مسؤوليتها الكاملة في التطبيق الصارم للقوانين المتعلقة بقواعد البناء المضاد للزلزال ولكل الممارسات غير المشروعة”.

لقد جاء هذا المشروع ليغير ويتمم قانوني 12-90 و25-90 ويحل محل ظهير 25 يونيو 1960 المتعلق بتنمية التجمعات العمرانية القروية وقد تم عرضه على أنظار البرلمان منذ ماي 2004 دون أن يخرج إلى حيز الوجود بعدما تم عرضه على أنظار المجلس الحكومي بتاريخ 4 ابريل 2004 والمجلس الوزاري بتاريخ 16 ابريل 2004. والجدير بالذكر أن المشروع المذكور جاء بمجموعة من المستجدات همت مجالي التخطيط و التدبير العمرانيين.

فعلى مستوى التخطيط العمراني فقد وقف على ضرورة مراعاة وثائق التعمير لتوجهات مخططات إعداد التراب الوطني والمخططات التوجيهية للتهيئة المندمجة لموارد المياه وخاصة في الوسط القروي ومراعاة وثائق التعمير للخرائط الجيوتقنية. بالإضافة إلى اقتراح إلزام وثائق التعمير بتخصيص %20 للسكن الاجتماعي ذي القيمة العقارية الإجمالية المنخفضة وتشجيع أسلوب التعاقد بين الدولة والجماعات المحلية في مجال تهيئة المناطق المخصصة للسكن الاجتماعي[13]. كما حذف من نطاق تطبيق تصاميم التهيئة المناطق ذات الصبغة الخاصة طالما أنها ظلت حبرا على ورق في إطار قانون 12-90[14] ، ونضيف إلى ذلك اقتراح وثائق تعمير جديدة للتخطيط العمراني مع اعتماد مساطر محلية للوضع والمصادقة وتسمية الوكالة الحضرية بوكالة التعمير.
أما على مستوى التدبير العمراني فقد حمل المشروع المذكور في طياته مستجدات عدة سواء على مستوى نطاق تطبيق قانون التعمير أو نطاق تدخل المهنيين والمهندسين المختصين. كما وقف المشروع كذلك على التجريم وتشديد العقوبات إضافة إلى تعزيز سلطة العامل ، خاصة في مجال المراقبة وكذا إحداث رخصة للهدم والتنصيص على ضابطة البناء المضادة للزلزالRPS 2000.

لقد جاء المشروع المذكور في هذا الصدد بمقترحات همت جوانب البناء والتجزئ والتقسيم من جهة والمراقبة من جهة أخرى.
فعلى مستوى البناء عمد إلى تقليص آجال الترخيص من شهرين إلى شهر واحد في حالة وجود وثيقة تعميرية. كما اقترح إحداث لجنة تتضمن ممثلي الإدارات والهيئات لدى كل وكالة تعمير تتكلف بدراسة الملفات المتعلقة بطلبات رخص البناء التي يعرضها رئيس المجلس على موافقة الوكالة والتي يجب أن تبث في الملفات بواسطة رأي نهائي[15] إضافة إلى حذفه الرخصة الضمنية مقابل توفر طالب الرخصة على أجل عشرة أيام من تاريخ انقضاء الأجل المذكور لرفع الالتماس إلى العامل قصد إعادة دراسة طلبه.

ومن مستجدات المشروع اعتباره الأجل الذي يجري بين تاريخ رفع الالتماس إلى العامل وجوابه يوقف الأجل القانوني المنصوص عليه للطعن من أجل الشطط في استعمال السلطة[16]، كما نص على دفتر الورش لتتبع أشغال البناء. أما على مستوى التجزئات العقارية فلا بد من الإشارة إلى المستجدات المتمثلة أساسا في تقليص آجال تسليم الإذن بإحداث التجزئة إلى شهر وإلزام صاحب التجزئة بتعيين منسق لأشغال تجهيز التجزئة[17]. كما اقترح الإطلاع على دفتر الورش في منح التسلم المؤقت دون معاينة اللجنة التقنية، الأمر الذي من شأنه أن يؤدي إلى الكثير من المشاكل والتجاوزات.

وبخصوص تقسيم العقارات فقد جاء المشروع بمستجد يتمثل في استثناء عمليات من الحصول على الإذن بالتقسيم وهي كالتالي:
– عمليات تملك القطع الأرضية من طرف الدولة بالتراضي أو عن طريق نزع الملكية قصد إنجاز تجهيزات عامة؛
– عمليات تقسيم القطع الأرضية التي تشمل مساكن فردية أو جماعية تابعة للملك العام تزعم الدولة تفويتها لشاغليها؛
– بيع قطع أرضية من قبل الدولة من أجل إنجاز مشاريع استثمارية.

أما على مستوى المراقبة وزجر المخالفات فإنها عرفت اقتراح تعديلات مهمة سواء على مستوى الأبنية أو التجزئات العقارية أو تقسيم العقارات. فعلى مستوى البناء فقد ذهب المشروع في اتجاه اعتبار العامل المنسق والمسؤول الأساسي في جانب المراقبة، حيث تم اقتراح تقوية دوره على حساب رئيس المجلس الجماعي بتخويله سلطات جديدة، إذ أصبح -حسب المشروع- مختصا في إيقاف الأشغال ورفع الأمر مباشرة إلى وكيل الملك.
وتبنى المشروع أيضا سياسة التجريم وتشديد العقوبات بإقراره عدة إجراءات صارمة تطال كلا من السلطات المسلمة للرخص والمخالفين أصحاب المشاريع وشركائهم من الموظفين والأعوان العموميين والمهنيين.
وبخصوص التجزئات العقارية فإنه يمكن تسجيل نفس الملاحظة المتمثلة في التجريم وتشديد العقوبات خلافا لتقسيم العقارات الذي لم يلحقه أي تعديل في هذا الشأن.

فرغم أن هذا الاقتراح الجزئي والانتقالي المتمثل في مشروع القانون 04-04 قد وصل إلى مستويات متقدمة عن طريق اعتماده في اللجنة المختصة بدراسته بمجلس النواب، إلا أنه لازال يواجه معارضة قوية من قبل الفعاليات الحزبية التي اعتبرته نكسة للديموقراطية المحلية وسيفا حادا على أعناق المسؤولين، الأمر الذي كان له الأثر الكبير في تعطيل مسطرة إخراجه إلى حيز الوجود.

إن قراءة متأنية في المشروع، تبين أنه يشكل خطوة إلى الوراء على مستوى الديموقراطية المحلية بتجريده الجماعات المحلية من بعض الاختصاصات لصالح العمالات والوكالات الحضرية . إلا أن هذا النهج، قد يكون سليما انطلاقا من اعتباره تكتيكا من شأنه أن يؤدي إلى لا مركزية حقيقية ومؤهلة وقادرة على إدارة التنمية المحلية إذا ما توفرت الإرادة السياسية للدولة في هذا الشأن.
ورغم الإيجابيات التي يمكن تسطيرها في هذا المشروع ، تظل مسألة إجراء مراجعة شاملة للقانون تطرح نفسها بغية إبداع مقاربة شمولية كفيلة بتجاوز المعيقات التي تعتري التدخل العمومي في ميدان التعمير؛ وذلك حتى لا نبقى حبيسي قوانين رد الفعل والتي غالبا ما تطغى عليها السرعة وغياب بعد النظر. فإلى أي حد يجيب ورش مشروع مدونة التعمير المقترح على ذلك؟
______________________________________
[1] واكب هذا المخاض إصدار الدورية الوزيرية عدد 254 التي تم تتميمها بالدورية الوزيرية عدد 622 ليتم إلغاؤهما بالدورية الوزيرية المشتركة عدد 27/3020 بخصوص شروط استفادة المشاريع الاستثمارية من استثناءات في مجال التعمير، خارقة بذلك القوانين المعمول بها ضاربة بعرض الحائط مبدإ تدرج القوانين ومعبرة عن الارتباك الذي يسم هذا المجال.
[2] Moujid (R): op, cit, p: 4.
[3] أحمد مالكي وامحمد الهلالي: الوكالات الحضرية بالمغرب، وكالة وجدة كنموذج. بحث دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام. تخصص: الإدارة العامة، كلية الحقوق بوجدة، السنة الجامعية: 1999-2000، ص:2.
[4] Dryef (M) : L’urbanisation et droit de l’urbanisme, op, cit, p :328.
[5] البند الرابع من المادة الثاثة من مشروع القانون المحدث لوكالات التعمير.
[6] البند السابع من المادة الثالثة من مشروع القانون المتعلق بإحداث وكالات التعمير.
[7] الوزارة المنتدبة المكلفة بالإسكان والتعمير: المذكرة التقديمية بخصوص مشروع تعديل الظهير الشريف بمثابة قانون المتعلق بإحداث الوكالات الحضرية.
[8] البند التاسع من المادة الثالثة، تجدر الإشارة إلى أن هذا البند يبقى غامضا حيث لم يحدد موقع الوكالة من التتبع ، خاصة إذا أخذنا بعين الاعتبار منطوق البند الثامن من نفس المادة والرامي فقط إلى مساهمة الوكالة في مراقبة أعمال تجزئة الأراضي وتقسيمها وإقامة المجموعات السكنية والمباني عندما تكون في طور الإنجاز، حيث أن الأمر يقتضي توضيح موقع الوكالة في صيرورة المراقبة والمقصود من صيغة “تمثيل الدولة أمام القضاء” سيما وأنها ارتبطت بالمخالفات التي تعد بالأساس من اختصاص رئيس المجلس الجماعي والعامل في مرحلتها الإدارية.
وتجدر الإشارة في المقابل إلى أن اختصاص الوكالة الحضرية في ميدان المراقبة قد تم حذفه مطلقا في مشروع مدونة التعمير، الأمر الذي يؤكد من جديد الارتباك الحاصل في كيفية معالجة قضايا التعمير..
[9] L’article 34 de la première version du code de l’urbanisme stipule que « l’avis émis par l’Agence, au sein de la commission visée à l’article 344 ci-dessus, se limite aux demandes relatives aux projets :
– de lotissements, d’ensemble immobilier ou de morcellement ;
– de constructions situés en dehors d’un lotissement autorisé ou d’un secteur ayant fait l’objet de restructuration ;
– d’extension ou de surélévation d’une construction existante bien que située dans un lotissement autorisé ;
– de construction publique ou à usage publique ;
– de construction industrielle.
[10] Voir article 342 du projet du code de l’urbanisme.
[11] L’alinéa 8 de l’article 355 de projet du code de l’urbanisme dispose que l’agence d’urbanisme donne un avis conforme sur les demandes de permis de construire, d’autorisation de lotir, de créer des ensemble immobiliers ou de morceler.
[12] الفقرة الأولى من المادة 130 من مشروع مدونة التعمير.
[13] المادة 20 مكررة من مشروع قانون 04.04.
[14] أحمد مالكي: التعمير في المغرب بين القانون ومشروع القانون 04.04، مرجع سابق، ص: 111.
[15] حاول واضعو المشروع أن يشرعنوا الممارسة الإدارية التي دشنتها أنذاك بعض الوكالات الحضرية والمتمثلة في إحداث الشباك الوحيد الذي يعنى بدراسة طلبات الحصول على رخص البناء، راجع في هذا الصدد، أجمد مالكي: التعمير في المغرب بين القانون ومشروع القانون، مرجع سابق، ص: 115.
[16] يعاب على هذا المقترح عدم تقييد العامل بأجل للبث في الالتتماسات المرفوعة إليه، فرغم أن هذا الأجل لا يشكل ضررا من حيث الضمانات القضائية لكونه يوقف أجل الطعن بالإلغاء، إلا أن عدم تحديده قد يكون سببا في طول مسطرة الترخيص.
[17] من إيجابيات هذا المقترح أنها أناط بالمنسق مهمة إخبار العامل ووكالة التعمير بالعيوب التي تعانيها في تنفيذ الأشغال إضافة إلى اعتباره شريكا في ارتكاب المخالفة في حالة مخالفة القانون في هذا الصدد المادة 17 من مشروع القانون 04.04.



Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *