تعتبر التجزئات والمجموعات السكنية والوسائل العملية الوحيدة المتاحة لتهيئة المجال. وتشكل المكون الرئيسي للبنية العمرانية، حيث أن المنظومة الحالية تعرف فراغا من حيث آليات التعمير العملياتي التي يمكن اعتمادها من قبل المتدخلين العموميين والخواص على السواء. في هذا السياق حاول مشروع مدونة التعمير طرح ميكانيزمات جديدة للتهيئة العمرانية تقوم على أساس التحرر والتجديد الحضري بغية تدارك التشدد والقيود التي تسم وثائق التعمير السارية المفعول المرتكزة على التقنين المفرط لاستعمال السطح ؛ وذلك من خلال ابتداع عمليات للتهيئة (أولا) […]
التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب
القسم الثاني: حدود التدخل العمومي في ميدان التعمير وآفاقه
الفصل الثاني: آفاق التدخل العمومي في ميدان التعمير على ضوء التوجهات المطروحة
المبحث الأول: توجهات التعمير بالمغرب: ارتباك أم مخاض؟
المطلب الثاني: التدخل العمومي على ضوء مشروع مدونة التعمير بين الاجترار والإبداع
الفقرة الثانية: التدخل العمومي على ضوء المواضيع المستجدة في مشروع مدونة التعمير
[…] التقنين المفرط لاستعمال السطح ؛ وذلك من خلال ابتداع عمليات للتهيئة (أولا) والمشاريع العملياتية (ثانيا) وكذا المدن الجديدة (ثالثا) والآليات العقارية (رابعا).
أولا: مناطق التهيئة التشاورية : أداة للتعمير التشاوري
تعتبر مناطق للتهيئة التشاورية –حسب المادة 132 من مشروع مدونة التعمير- تلك المناطق التي تعتزم الدولة أو الجماعات المحلية بدافع تحقيق منفعة عامة إنجازها وذلك في إطار تعاقدي وتشاوري بهدف تحقيق العمليات التالية:
– التحكم في استغلال الأراضي في بعض المناطق ذات الأولوية؛
– وضع رهن إشارة الفاعلين العموميين والخواص قطع أرضية مجهزة يمكن استعمالها للأغراض السكنية أو الأنشطة الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والترفيهية؛
– تأهيل الأنسجة الحضرية عبر عمليات التجديد وإعادة الهيكلة ورد الاعتبار؛
– توزيع تكاليف العمران؛
– تصفية الأنظمة العقارية [1].
ويمكن إحداث مناطق التهيئة التشاورية بإيعاز من الدولة أو الجماعات المحلية أو من كل شخص طبيعي أو معنوي عام أو خاص وكذا من المالكين. ويتم إنجاز هذه المناطق طبقا لمقتضيات وثائق التعمير أو حسب مخطط توجيهي في حالة عدم وجود وثائق التعمير كما هو الشأن بالنسبة إلى المشرع الفرنسي خاصة في إطار التعديلات التي جاء بها قانون التضامن والتجديد الحضري الذي ربط بين مناطق التهيئة التشاورية والتصاميم المحلية للتعمير P.L.U مع إمكانية إحداث تصميم تهيئة للمنطقة وذلك بعد ما كان قانون التوجيه العقاري لسنة 1967 يلزم احترام المنطقة للتوجهات الواردة في المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية بدل تصميم شغل السطح P.O.S[2] .هذا مع العلم أن تحديد قطاعات التهيئة التشاورية يكون بقرار من عامل العمالة أو الإقليم المعني بعد استطلاع رأي المجلس الجماعي ووكالة التعمير. ويمكن لملاك الأراضي غير الراغبين في الاشتراك في عملية التهيئة التشاورية أن يطلبوا من الجهة المبادرة أو المهيئ المكلف بمقتضى النص المحدد للقطاع المعني اقتناء عقاراتهم وفق مسطرة محددة.
وتجدر الإشارة إلى أن بداية العمل بهذه الآلية بالمغرب يعود إلى نهاية الثمانينيات في إطار الاتفاق المبرم سنة 1987 ما بين الدولة المغربية والوكالة الأمريكية USAID بشأن منطقة التهيئة التشاورية بمدينة تطوان. إلا أن هذه التجربة لم تعط النتائج المتوخاة منها لعدة أسباب نذكر منها بنية العقار المعقدة وغياب الإطار المالي الملائم نتيجة عدم قدرة الشركاء على تغطية مصاريف أشغال التجهيز بالإضافة إلى انعدام الدراية بسلوكات الملاكين العقاريين التي لا تخضع لأية عقلنة اقتصادية [3].
يتبين أن هناك توجه يروم البحث عن الصيغ الكفيلة بإيجاد شراكة فاعلة بين المتدخلين العموميين والخواص وملاكي العقارات؛ وذلك أمام عجز الدولة المالي والتدبيري عن إنجاز تهيئة مجالية متناغمة، وخاصة أمام تصاعد وتيرة استهلاك العقارات التابعة للدولة والجماعات المحلية.
وهكذا، فاعتماد التهيئة التفاوضية كمقاربة تأخذ بعين الاعتبار الصعوبات التي يفرضها السياق المغربي والمتمثلة بالأساس في ضعف موارد الدولة والجماعات المحلية والفوارق المجالية بالإضافة إلى ضعف ثقافة التشاور والمشاركة، لمن شأنه أن يرد الاعتبار للأنسجة الحضرية، ويبرز قيمة الأراضي المفتوحة في وجه التعمير.
ثانيا: على مستوى قطاعات المشاريع العملياتية
خلافا لقطاعات التهيئة التشاورية، لم يعرف واضعو المشروع مفهوم المشاريع العملياتية، بل اكتفوا بتعريف مفاهيم تشكل مضمون المشاريع العملياتية والمتمثلة أساسا في السكن غير اللائق والتجديد ورد الاعتبار وغيرها.
يتم تحديد محيط قطاعات المشاريع العملياتية حسب المشروع في وثائق التعمير أو عند الاقتضاء بواسطة قرار للوالي أو العامل المعني، ويتعلق الأمر بمشاريع التجديد الحضري [4] والقضاء على السكن غير اللائق [5] وفتح مناطق جديدة في وجه التعمير وغيرها من المشاريع المهيكلة للمجال. وتجدر الإشارة إلى كون القرار القاضي بتحديد قطاعات المشاريع العملياتية يعتبر بمثابة إعلان عن المنفعة العامة من أجل نزع ملكية العقارات اللازمة لإنجاز المشاريع المسطرة وذلك داخل أجل أقصاه خمس سنوات من تاريخ نشر القرار في الجريدة الرسمية مع إعلان حق الأولوية خلال هذه الفترة. وفي السياق نفسه، فقد استحدث المشروع مسطرة استثنائية في نزع الملكية بالنسبة لقطاعات المشاريع المتعلقة بالقضاء على السكن غير اللائق أو المشاريع الوقائية منه[6].
وفي الوقت الذي نلاحظ فيه غياب أي دور للجماعات المحلية بهذا الخصوص، أناط واضعو المشروع بوكالة التعمير مهمة اتخاذ الإجراءات الضرورية من تاريخ نشر القرار بالجريدة الرسمية القاضي بتحديد مدار القطاع للوقوف على انتظارات وانشغالات الفاعلين الاقتصاديين والاجتماعيين الأساسيين[7]. كما أناطوا بها كذلك مهمة تتبع إنجاز المشاريع العملياتية بتشاور مع الفرقاء المعنيين وضمان مطابقة المشاريع المذكورة للأهداف المحددة[8].
لعل من شأن هذه الاقتراحات والمتعلقة أساسا بالتجديد الحضري أن تبلور إطارا تشريعيا لرد الاعتبار للأنسجة القائمة.
ثالثا: المدن الجديدة: آلية جديدة للتهيئة
لقد أدى الاقتصار على فتح مناطق للتعمير في ضواحي المدن إلى وجود تجمعات عمرانية كبرى يغلب عليها الطابع السكني، مما يشكل عبئا ثقيلا على المدن الأم التي ترتبط بها. كما أن التوسع العمراني خارج النطاقات الحضرية، يؤدي إلى كلفة مرتفعة فيما يتعلق بإنجاز واستغلال وتحصيل مردوديات البنيات التحتية الضرورية من شبكات الطرق والتزويد بالماء والكهرباء وبالخصوص فيما يتعلق بإحداث نسيج اقتصادي متماسك[9]. وفي هذا السياق، جاء مشروع مدونة التعمير للبحث عن صيغ قانونية تختلف عن تلك المقننة للتجزئة العقارية مقترحا مقاربة المدن الجديدة.
لقد عرف هذا المفهوم تطبيقات متعددة على المستوى الدولي، سواء في بريطانيا أو فرنسا أو مصر أوغيرها من الدول. وقد عرفه مشروع مدونة التعمير باعتباره تلك المراكز الحضرية الجديدة المتعددة الوظائف والمتوازنة بتوفيرها إمكانات الشغل والسكن والتجهيزات المنتجة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية [10]. كما يشترط في المدينة الجديدة أن تكون لها صبغة خاصة تدمج مفهوم التنمية المستدامة وأن يكون لها دورا محركا لإنعاش التنمية الجهوية والوطنية.
هذا، وقد عرفها بييرميرلن Pierre Merlin بكونها تستهدف السماح بإبراز قيمة المجالات الترابية الأقل تنمية سواء عبر فك اختناق التجمعات الحضرية الكبرى أو توجيه نموها[11].
لقد نحا مشروع المدونة نحو مركزة هذه العملية؛ وذلك عبر اقتراحه إحداث المدن الجديدة وتحديد مواردها بمرسوم يتخذ بعد استطلاع رأي اللجنة الوزيرية المشتركة للمدن الجديدة.
ويعتبر هذا المرسوم بمثابة الإعلان عن المنفعة العامة من أجل نزع ملكية الأراضي الضرورية لإنجاز المدينة الجديدة وفق مسطرة خاصة، علما أنه من تاريخ صدوره إلى حين نشر قرار المصادقة على تصميم المدينة الجديدة يرجئ البث في طلبات التجزيء والبناء وإقامة المجموعات السكنية وتقسيم العقارات داخل محيط المدينة الجديدة.
وكما هو الحال بالنسبة إلى تصميم التهيئة[12]، فإن من إيجابيات المشروع الهامة بهذا الخصوص تلك المتمثلة في أولوية قانون التعمير على الأنظمة العقارية الخاصة في حالة تعارضهما [13]، وهذا من شأنه أن يجعل من العقار أداة لخدمة التعمير.
أما بالنسبة للقواعد الخاصة الواجب تطبيقها داخل مدار المدينة الجديدة، فإنه يتم اتخاذها بقرار لوالي الجهة وباقتراح من الهيئة المكلفة بالمدينة الجديدة بتشاور مع وكالات التعمير والجماعات المعنية. وتكون محل بحث عمومي ليتم بعد ذلك إعداد تصميم داخل مدار المدينة الجديدة يسمى “تصميم المدينة الجديدة” يشتمل على نفس الوثائق والبيانات المنصوص عليها بالنسبة إلى تصميم التهيئة ويهدف لتحقيق نفس أغراض تصميم التهيئة. مما يضفي على تصميم المدينة الجديدة طابعا تخطيطيا. وتتكلف بإعداد التصميم الهيئة المكلفة بالمدينة الجديدة بتشاور مع وكالات التعمير والجماعات المحلية المعنية، حيث يصادق على التصميم بقرار عاملي يتخذ بعد أخذ رأي اللجنة الوزارية المنصوص عليها في الفصل 220 من مشروع المدونة.
كما تناط بالهيئة المكلفة بالمدينة الجديدة مهمة اتخاذ الإجراءات الضرورية بتشاور مع وكالات التعمير وعامل الإقليم ورؤساء الجماعات المعنية لإنجاز واحترام توقعات تصميم المدينة الجديدة وكذا استقبال طلبات التجزيء داخل مدار المدينة الجديدة. ويسلم مديرها الإذن بالتجزيء بعد رأي وكالة التعمير. ويخضع من حيث الآثار القانونية لنفس الآثار التي سبق الوقوف عندها بالنسبة إلى تصميم التهيئة.
هذا، ونشير إلى أن ميدان التدبير الحضري للمدن الجديدة يتميز بخصوصيات تتجلى أساسا في كون الاختصاصات الواسعة التي تم اقتراح إعطائها لمدير الهيئة المكلفة لم تقتصر فقط على الترخيص، بل شملت مجال المراقبة كذلك. علما أن استشارة وكالة التعمير، لا ترقى إلى الرأي المطابق. ويتولى المدير المذكور تسليم جميع الأذون، بالإضافة إلى الشهادة الإدارية كذلك.
إن عمليات التعمير الكبرى ينبغي أن تتجاوز إطار عملية منعزلة، حيث يجب أن تندرج في اتجاه اندماج حضري متجانس يضمن التمازج والتنوع سواء من الناحية الوظيفية أم الاجتماعية[14].
رابعا: التهيئة العقارية عبر ضم الأراضي وإحداث هياكل إدارية جديدة
عمد واضعو المشروع إلى تحديد إطار لتكوين الأرصدة العقارية العمومية، مقترحين منح الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات العمومية إمكانية اقتناء العقارات عن طريق آليات القانون العام ونزع الملكية لأجل المنفعة العامة أو عن طريق حق الأسبقية، هذا الأخير يتم إعماله في قطاعات المشاريع العملياتية وقطاعات الاحتياطات العقارية وقطاعات استقبال بعض المرافق الكبرى. وتعود مسألة تحديد محيط الاحتياط العقاري لوثائق التعمير وعند الاقتضاء للعامل بغية إنجاز عمليات ذات نفع عام أو تكوين احتياطات استراتيجية أو عمليات عمرانية جديدة وغير ذلك. وقد حدد المشروع العديد من التقنيات والوسائل لضبط استعمال حق الأسبقية.
ومن جهة أخرى ، اقترح واضع مشروع المدونة إحداث وكالات عقارية جهوية، وهي عبارة عن مؤسسات عمومية ذات طابع صناعي وتجاري بهدف إعادة تكوين الأرصدة العقارية العمومية من أجل استباق ومواكبة حركة التمدين والمساهمة في التحكم في السوق العقارية عن طريق بيع الأراضي لتجزيئها أو بنائها. كما تم اقتراح آليات لتمويل التهيئة والتمدين منها اقتسام فائض قيمة العقارات بين الدولة والملاكين إثر الاستفادة من فتحها في وجه التعمير أو تغير ارتفاقات البناء عليها. وتحصل هذه المساهمات التي وضعت لها معايير دقيقة في صندوق خاص لتمويل التهيئة والتمدين.
في مجال التهيئة العقارية سطر واضعو المشروع ضم الأراضي الحضرية إجبارية أو تشاركية بشكل يمكن من تجميع العقارات التي يملكها مالك أو عدة ملاكين ثم توزيع جديد للوعاء العقاري بينهم لتكون كل ملكية عقارية جديدة قابلة للبناء بمقتضى الضوابط القانونية، ووثائق التعمير المراد تنفيذها و أجرأتها. ويتم تحديد القطاع موضوع ضم الأراضي الحضرية بواسطة قرار للعامل ينشر بالجريدة الرسمية الذي يترتب عنه مباشرة مسطرة لتحفيظ العقارات الواقعة في القطاع المعني.
ومن الآثار المترتبة عن قرار تحديد قطاع الضم، تأجيل البث في طلبات التجزيء وإحداث المجموعات السكنية وتقسيم العقارات والبناء إلى حين المصادقة على مشروع الضم الحضري الإجباري. بالإضافة إلى جملة من الإجراءات التي تهدف إلى إنجاح عملية ضم الأراضي ومنها إخضاع مشروع الضم لبحث علني لمدة ثلاثين يوما[15]. ولرأي المجلس الجماعي المعني والمصادقة عليه بواسطة قرار للعامل يكون بمثابة الإعلان عن المنفعة العامة[16] للأشغال اللازمة لإنجاز العملية.
أما الضم الحضري فينشأ عن اتفاق بين ملاك الأراضي المعنية منظمين داخل جمعية نقابة الملاكين يتم تأسيسها بواسطة قرار عاملي باقتراح من رئيس المجلس الجماعي المعني وفق مسطرة معينة.
وعموما فقد أحاط واضعو المشروع مختلف عمليات التهيئة المذكورة بالعديد من الإجراءات والمقاييس لتحصين تدخل الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات العمومية في مشاريع التهيئة عبر آليات لتملك الأراضي أو التصرف فيها طوعا أو كرها عن طريق تقنيات قانونية عديدة منها توسيع دائرة الإعلان عن المنفعة العامة دون إغفال مساطر ومسالك التهيئة العقارية عبر ضم الأراضي وإجبارية التحفيظ وإحداث هياكل إدارية جديدة.
لكن هذا لا يمنع من الوقوف على الثغرات ومكامن الخلل التي من شأن تفاديها أن يزيد من جودة المشروع وتيسير أجرأته وذلك حتى نتمكن من طرح اقتراحات وتوصيات نراها ضرورية من أجل تدخل عمومي فاعل وفعال.
_____________________________________________________
[1] من خلال هذا التعريف يتبين تأثر واضعي المشروع بتعريف المشرع الفرنسي الوارد في المادة L311-1 من مدونة التعمير التي جاء فيها ما يلي:
Les ZAC sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics et privés.
[2] FONTÔME (E) LEBRETON (J.P) : plan local d’urbanisme et zone d’aménagement concerté. Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, le Moniteur, paris, 2003, P : 15.
[3] IBNOU TOUZI TAZI (M) : le projet de développement urbain de Tétouan dans le cadre de la planification urbaine. Séminaire international : stratégie urbaine et urbanisme opérationnel, Rabat, 11, 12 et 13 Mai 1989, imprimerie El Mmaarife Al Jadida, Rabat, 1989, P : 69.
[4] بفرنسا تم إحداث وكالة وطنية للتجديد الحضري ANRU كمؤسسة عمومية ذات صبغة اقتصادية كما تم إحداث شباك وحيد لتقديم المعلومات ومنح المساعدات المرتبطة بتنفيذ برنامج التجديد. للمزيد من التفصيل بهذا الخصوص يراجع :
BROUANT (J.P) : A propos de la rénovation urbaine. AJDA, N :41, 1 décembre 2003, PP :2199-2200.
[5] تجدر الإشارة إلى أن السكن غير اللائق كان موضوع مشروع قانون حول “الشراكة والعمل التضامني لمحاربة السكن غير اللائق” تقدمت به كتابة الدولة في الإسكان التابعة لوزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة لكنه لم ير النور.
[6] المادة 164 من مشروع مدونة التعمير.
[7] المادة 159 من مشروع مدونة التعمير.
[8] المادة 160 من مشروع مدونة التعمير.
[9] الوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالإسكان والتعمير: وثيقة التشاور. مرجع سابق، ص:43.
[10] تجدر الإشارة إلى أن الممارسة قد سبقت الاقتراح التشريعي في هذا الصدد، كما هو الشأن بالنسبة لمدينة سلا الجديدة التي انطلقت أشغالها في أبريل 1996 والمدينة الجديدة لتامنصورت المتواجدة ما بين مدينتي آسفي ومراكش إضافة على المدينة الجديدة لتامسنا بسيدي يحيى زعير وكذا مدن ملوسة ولخيايطة وتكاديرت. راجع بهذا الخصوص تقرير الوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالإسكان والتعمير بشأن “الإسكان والتعمير” الحصيلة والأفاق، فبراير 2006، ص:23.
[11] Merlin (P) : les villes nouvelles. PUF, Paris, 1972, p :7.
[12] الفقرة الأخيرة من المادة 37 من مشروع مدونة التعمير.
[13] الفقرة الأولى من المادة 188 من مشروع مدونة التعمير.
[14] الوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالإسكان والتعمير : وثيقة التشاور، مرجع سابق، ص:43.
[15] المادة 250 من مشروع مدونة التعمير.
[16] االمادة252 من مشروع مدونة التعمير .