إقتراحات لتفعيل ونجاعة التدخل العمومي في ميدان التخطيط العمراني

مما لا شك فيه، أن قطاع التعمير بصفة عامة تتقاطعه معطيات اقتصادية واجتماعية وسياسية وبيئية وغيرها بشكل يستوجب إيجاد مقاربة شاملة قادرة على معالجة إشكالياته المطروحة، غير أن الوضعية التي توجد عليها العديد من التكثلات العمرانية بالمغرب من حيث حالة التجهيزات التحتية والتغييرات التي لحقت مختلف القطاعات السوسيو اقتصادية الاستراتيجية أو من حيث تدهور الأوضاع البيئية والاختلالات التي يعرفها التنظيم المؤسساتي وبنية العلاقات التي تؤطره أو من حيث غياب الفعالية في الأداء ارتباطا بطبيعة السياسات التدبيرية المتبعة، لتشكل حقيقة إكراهات كبيرة تجعل عملية تأهيل المجال[…]
التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب
القسم الثاني: حدود التدخل العمومي في ميدان التعمير وآفاقه
الفصل الثاني: آفاق التدخل العمومي في ميدان التعمير على ضوء التوجهات المطروحة
المبحث الثاني: آفاق التدخل العمومي في ميدان التعمير
المطلب الثاني: من أجل تدخل عمومي في ميدان التعمير فاعل وفعال.
[…] المتبعة، لتشكل حقيقة إكراهات كبيرة تجعل عملية تأهيل المجال تتخذ طابع الأهمية لتدارك التأخر الحاصل في هذا الشأن وإيقاف النزيف الذي يعرفه مجال التخطيط والتدبير العمرانيين الناتج عن مجموعة من العوامل المرتبطة بالتنمية المجالية والبشرية والاقتصادية والاجتماعية التي هي في نفس الوقت على درجة كبيرة من التعقيد.

فرغم المجهودات المبذولة من طرف المتدخلين العموميين ، مايزال قطاع التعمير تؤاخذ على تدبيره عدة أمور وتطرح بشأنه عدة تساؤلات نتيجة الهوة التي تفصل بين العرض النظري والواقع المعيش.

إن هذا الوضع يتطلب منا التفكير في الحلول والاقتراحات التي يمكن أن تشكل خارطة للطريق مؤداها إعادة التوازن للمجال، وتجاوز نقط ضعف التدخل العمومي سواء على مستوى التخطيط العمراني (الفقرة الأولى) أو على مستوى التدبير العمراني (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: اقتراحات لتفعيل ونجاعة التدخل العمومي في ميدان التخطيط العمراني
بعدما تم تشخيص الوضع وإبراز الإكراهات التي تحول دون نجاح سياسة التعمير عموما وتوجيهات التخطيط على وجه الخصوص، يجدر بنا أن نطرح اقتراحات تشكل مداخل إصلاح حقيقي. ولأغراض منهجية سنميز فيها بين تلك التي تهم الجانب العقاري (أولا) وتلك التي تخص الجانب المؤسساتي (ثانيا) بالإضافة إلى تلك المرتبطة بالتمويل  (ثالثا) والبيئة (رابعا).

أولا: على المستوى العقاري
يستوجب واقع التخطيط العمراني ببلادنا أخذ المعطى العقاري بعين الاعتبار تفاديا للمشاكل التي تطرح على مستوى التدبير والإنجاز، حيث يلاحظ تفضيل جل مكاتب الدراسات للطرق السهلة عبر عدم استحضار طبيعة الأنظمة العقارية والإشكالات التي تطرحها إبان وضع وثائق التعمير، حيث نقترح العمل على تعبئة أراضي الأحباس وأراضي الجيش والجماعات السلالية عن طريق تمليكها لذووي الحقوق مؤيدين ما ذهب إليه مشروع مدونة التعمير في شأن ترجيح قانون التعمير على قوانين الأنظمة العقارية [1] في حالة التعارض، مادامت الأنظمة العقارية السائدة لم تعد تساير في مجملها التحديات الراهنة. فعوض أن تكون ميسرة للاستثمار أضحت معرقلة له، وهو ما يستوجب إعادة النظر فيها وتطويرها وتطويعها والبحث عن الآليات الكفيلة بتجاوز تعقدها وتعددها. ومن الاقتراحات التي نراها عملية في هذا الصدد مثلا بالنسبة لأراضي الأحباس المعقبة التي تطرح إشكالات حقيقية في علاقتها بالتعمير، اعتبار المصادقة على تصميم التهيئة بمثابة قرار تصفية الحبس المعقب الذي تشمله وثيقة التعمير تمكينا لذوي الحقوق من تملك حصصهم وتيسيرا لتنفيذ متطلبات التعمير، مع العلم أن الحصة التي تؤول بموجب القانون لقطاع الأوقاف يمكن تعبئتها في الاستثمار العقاري الذي من شأنه المساهمة في تقوية مؤسسة الوقف.

وبما أن التعمير واقع مجسد على العقار، فإن الأمر يستوجب إجبار مكاتب الدراسات على إعداد دراسات عقارية بتنسيق مع الإدارات المعنية عبر القيام بأبحاث عقارية ميدانية وإعداد خرائط هندسية موصولة بالشبكة الجيوديزية من أجل ضبط أشكال وتقسيمات الأراضي وتمحيص الأنماط العقارية. هذا بالإضافة إلى جمع المعلومات المتعلقة بالسوق العقارية كآليات توظف في تحقيق العدالة العقارية خاصة فيما يتعلق بالمساهمة في تكاليف العمران كل على قدر استفادته، حيث لا يعقل أن يظل التعمير يغني ويفقر.

ومن جهة أخرى، فإنه يجب التصدي لإشكالية ندرة العقار وتضاؤل الاحتياط العقاري للدولة والجماعات المحلية وذلك بتمكينهما من توفير الأراضي اللازمة للتوسيع العمراني بتنويع وسائل تدخلهما واعتماد أدوات جديدة مثل حق الأولوية وسياسة الاحتياطات العقارية كمخارج للتخفيف من حدة المضاربات العقارية وخلق التوازن في السوق العقارية، مقترحين في نفس السياق، وضع سياسة واضحة في ميدان تضريب العقار تتغيى محاربة ظاهرة تجميد الأراضي من طرف أصحابها. كما نقترح كذلك في إطار اعتبار التحكم في العقار من مدخلات التخطيط العمراني السليم إخراج الوكالات العقارية الجهوية المقترحة في إطار مشروع مدونة التعمير[2] إلى حيز الوجود.

إن الهدف من هذه الاقتراحات هو تطويع العقار لخدمة تخطيط مجالي فعال يضمن بالأساس الإنجاز الفعلي للتجهيزات والمرافق العمومية خصوصا والتنزيل السليم لمقتضيات وثائق التعمير على أرض الواقع عموما؛ طالما أن العبرة ليست في كمية العقارات التي نتوفر عليها بالأساس، بل في الطريقة التي تدبر بها. لقد حان الوقت من أجل انتهاج سياسة عقارية تنطلق من مبدإ أن الأرض ثروة وطنية ذات وظيفة اقتصادية واجتماعية، وأن ارتفاع ثمن العقارات بسبب المضاربات العقارية أضحى يشكل في مجموعة من المدن المغربية عائقا أمام إنتاج المجال.

ثانيا: على مستوى المؤسساتي
يتميز التخطيط العمراني بتعدد المتدخلين وذلك راجع إلى الصبغة الأفقية لقطاع التعمير. لكن الأزمة التي يعيشها تستدعي إعادة النظر في أدوار المتدخلين بما يضمن الحفاظ على المصلحة العامة. وفي هذا السياق، نؤيد ما ذهب إليه مشروع مدونة التعمير بخصوص إضفاء الطابع المحلي على مسلسل التخطيط العمراني عبر تقوية صلاحية الوالي في هذا السياق، إلا أننا نعتقد في المقابل أن الدعوة إلى تقوية اختصاصات الجماعات المحلية ، تقتضي تعميق النقاش بشأنها طالما أن الظروف السوسيو سياسية والثقافية والتقنية لا زالت لم تتوفر بعد، الأمر الذي يتطلب في اعتقادنا تقوية صلاحيات عدم التركيز كخطوة أولية والتي قد تشكل مدخلا استراتيجيا للامركزية الحقيقية والمؤهلة لإدارة التنمية المحلية. إن هذا الطرح يتطلب تفويضا واضحا للصلاحيات من المركز إلى المصالح الخارجية انسجاما مع مبدإ إدارة القرب وتحسين الأداء الإداري[3].

كما نقترح في هذا الإطار، إحداث هيأة تناط بها مهمة التنسيق والتكامل بين استراتيجيات تدخل مختلف القطاعات الوزارية في ميدان التخطيط العمراني لضمان التناغم والانسجام بين توجيهات التخطيط العمراني في علاقتها بأهداف التخطيط الاقتصادي في تمفصلاته مع إعداد التراب الوطني.

وعلى مستوى إشراك المجتمع المدني في مسلسل التخطيط العمراني، فإن الأمر لا زال شكليا. ويتطلب الأمر البحث عن سبل حقيقية لإشراك حقيقي كمدخل للتعمير التشاوري والتشاركي، طالما أن الملاحظات التي يبديها العموم في مرحلة البحث العمومي لوثائق التعمير لا أثر لها قانونيا على مسار الوثيقة دون أن ننسى كذلك تفعيل ظهير 10 أكتوبر 1917 المتمم والمعدل بمقتضى ظهير 1958 الذي يعتبر ملاك الأراضي شركاء للإدارة في تنفيذ بعض مضامين وثائق التعمير، حيث أن هذا النص ظل دون الأجرأة المتوخاة.

كما يستوجب الأمر كذلك مواصلة الجهود بخصوص تعميم الوكالات الحضرية على الصعيد الوطني مع تمكينها من الوسائل المادية اللازمة والموارد البشرية الكفأة لتأهيلها للنهوض بمهامها كأجهزة متخصصة وكشريك متميز للجماعات المحلية مع منح تمثيلياتها المحلية التفويض التام لتطبيق مبدأ إدارة القرب.[4]

ثالثا: على مستوى التمويل
نشير في هذا السياق إلى أنه قبل أن نطرح بعض الاقتراحات التي نراها ضرورية لابد من التأكيد على أن هناك نصوصا قانونية معطلة من شأن تطبيقها أن يدر أموالا هامة على الدولة والجماعات المحلية، من ذلك مثلا المساهمة في إنجاز الطرق العامة الجماعية المفروضة على ملاك الأراضي المجاورة لها كما هو منصوص عليه في المادتين 37 و38 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير، الأمر الذي يتعارض وفلسفة العدالة العقارية التي يتوخاها المشرع، وكذا مسألة اقتسام فائض القيمة بين الدولة وملاك الأراضي حين يكون لإنجاز التجهيزات العمومية أثره على رفع قيمة العقار[5]. فمع وجود مثل هذه النصوص المعطلة نتساءل عن مدى وجود إرادة حقيقية لإصلاح الوضع من طرف مختلف المتدخلين الذين يعنيهم الأمر؟

ولتجاوز عقبة التمويل والمساهمة في تكاليف التمدين نقترح تبني ما جاءت به المادة 132 من مشروع قانون تأهيل العمران والتي جاء فيها ما يلي:
“تفرض على العقارات داخل مدارات البلديات والمراكز المحددة والمناطق المحيطة بها وداخل كل منطقة يشملها مخطط لتوجيه العمران أو تصميم محلي للتعمير، مساهمة مجانية تدعى “المساهمة في تكاليف التمدن” وذلك عند:
–                           تفويت عقار تشمله للمرة الأولى وثيقة من الوثائق المذكورة أعلاه، تسمح له باحتواء مشاريع عمرانية (سكنية، صناعية، سياحية، تجارية،…) إذا تم ذلك خلال السنوات الخمس الموالية لتاريخ نشر نص الموافقة على الوثيقة الآنفة الذكر أو مباشرة بعد انصرام هذه المدة في حالة عدم حصول أي تفويت؛
–                           الاستفادة من تغيير في التنطيق ناتج عن تغيير لوثيقة من وثائق التعمير مصادق عليها بعد صدور هذا القانون، ترتبت عنه زيادة في قيمة العقار المادية، وذلك كتغيير منطقة مخصصة للسكن الفردي بمنطقة السكن الجماعي من عدة طوابق على سبيل المثال؛
–                           تقديم مشروع تجزئة أو بناء مجموعة سكنية أو تهييء منطقة معدة لاستقبال أنشطة أو استعلامات مختلفة على عقار لم يسبق أن ساهم مساهمة مجانية في تكاليف التمدن، كما هي منصوص عليها في هذا الباب؛
–                           الاستفادة من استثناء للمقتضيات التشريعية والتنظيمية المتعلقة بالتعمير عملا بهذا القانون كالزيادة في الكثافة السكانية (COS) أو في المساحة المبنية مقارنة بالمساحة غير المبنية (CES)”.

وأمام العجز الواضح الذي أبانت عنه الدولة والجماعات المحلية في إنجاز المرافق والتجهيزات العمومية، نقترح التفكير في صيغ تعاقدية بين الجماعات المحلية والمجزئين في اتجاه إلزامهم بتشييد بعض المرافق والتجهيزات العمومية مقابل استفادتهم من إعفاءات ضريبية مثلا[6].

ومن أجل تمكين الجماعات من موارد مالية لتنفيذ وثائق التعمير وإحداث الطرق والمساحات الخضراء، نقترح أن تستفيد هذه الجماعات من الأموال المستخلصة من الغرامات المفروضة في مجال التعمير، كما نقترح في السياق نفسه إلزام الإدارة المكلفة بالتعمير بإدراج ضمن ميزانيتها النفقات المتعلقة بإعداد وثائق التعمير مرفقة بالصور الجوية والتصاميم الطبوغرافية والدراسات العقارية اللازمة حتى يتسنى الشروع في الدراسة في الآجال المحددة وكذا إرفاق وثائق التعمير ببرمجة مالية حقيقية وتعاقدات واضحة بين مختلف الهيئات والمؤسسات المعنية تتعهد من خلالها بالشراكة في تنفيذ المشاريع في آجال مضبوطة.

رابعا: على مستوى البيئي
لقد اعتمد التعمير ومنذ نشأته الأولى في بداية القرن التاسع عشر على مبدإ المحافظة على الصحة العامة، لكن تطور الفكر العمراني مع التطور الهائل الذي عرفته البشرية وخضوعه لسلطان المال وهاجس الربح جعل القضايا المتعلقة بسلامة الإنسان وجودة إطار عيشه تصبح قضايا ثانوية حتى مطلع التسعينيات من القرن الماضي، حيث أخذ انشغال السلامة البيئية طريقه الفعلي إلى ميدان التعمير[7].

إن إدراج الاعتبارات البيئية في رسم خطط التنمية المحلية أصبح ضرورة لا خيارا. وفي هذا الإطار، لابد أن نسجل المجهودات المبذولة التي تمت ترجمتها في إصدار كل من قانون 11.03 المتعلق بحماية واستصلاح البيئة [8] والقانون 12.03 بشأن دراسات التأثير على البيئة [9] والقانون رقم 13.03 بخصوص مكافحة تلوث الهواء[10]. إلا أن الواقع البيئي المغربي المعيش لا زال ينم عن تغييب للاعتبارات البيئية في مسلسل التنمية، حيث يؤدي المغرب فاتورة تقدر تكلفتها بأكثر من 20 مليار درهم في السنة؛ أي 8.2% من الناتج الداخلي العام ، علما أن قياس درجة الإنماء الاقتصادي أصبح مرهونا بحجم التكاليف البيئية المترتبة عنه  [11].

وإذا كنا نلاحظ في بعض الأحيان أن الجوانب البيئية تؤخذ بعين الاعتبار على مستوى التخطيط العمراني، فإنه في المقابل نجد معاناة الجانب التطبيقي من اختلال على مستوى التدبير المحلي، كما نجد من جهة أخرى نقصا مهولا في الوسائل المالية الموضوعة لهذا الغرض من طرف السلطات العمومية[12]. ولذلك نقترح مصاحبة التخطيط العمراني بمشروع للتنمية المستديمة يرسم التوجهات الرامية إلى المحافظة على البيئة.

كما نقترح كذلك، رد الاعتبار للمساحات الخضراء. فالمتنزهات والمجالات الخضراء لا تشكل بمدينة الدار البيضاء سوى 1.4 متر مربع للفرد الواحد، علما أن المقياس الدولي يتراوح ما بين 10 و15 متر مربع للفرد الواحد[13]. فإذا كان مشروع مدونة التعمير قد اقترح استثناء الارتفاقات المتعلقة بالسكك الحديدية وحدود الطرق [14] من انتهاء إعلان المنفعة العامة في أجل عشر سنوات، فإننا نقترح إدراج المساحات الخضراء المبرمجة في وثائق التعمير ضمن هذا الاستثناء لكي تبقى أثارها سارية ما لم يكن هناك تعديل لوثيقة التعمير طالما أن مبرر هذا الاقتراح يأتي من كون جل المساحات الخضراء لا يكتب لها النجاح لعدة اعتبارات ليستعيد بعد ذلك ملاك الأراضي التصرف في أراضيهم فتتحول المساحة الخضراء المبرمجة إلى كثلة اسمنت[15] . ولعل هذا ما ذهب إليه المشرع التونسي في الفقرة الثانية  من المادة 20 من مجلة التهيئة الترابية والتعمير التي نصت على أنه “لا يمكن أن تفقد مساحة أصبحت خضراء بمفعول مثال التهيئة صبغتها إلا بمقتضى أمر باقتراح من الوزير المكلف بالتعمير وبعد أخذ رأي الوزير المكلف بالبيئة وبالتهيئة الترابية”.

لا يمكن للتخطيط العمراني البثة أن يحل مشاكل البيئة في غياب آليات محفزة تدرج احترام البيئة في مسلسل التنمية وإنتاج الثروات، دون أن ننسى كذلك أهمية الجانب الثقافي باعتباره مدخلا أساسيا لتصحيح الممارسات المشينة وتقويم الإعوجاجات على مستوى سلوك الأفراد[16].

لعل هذه الاقتراحات التي شملت الجوانب العقارية والمالية والمؤسساتية والبيئية ترمي في المقام الأول إلى إصلاح التدخل العمومي في ميدان التخطيط العمراني وتحسين آلياته بما يلائم التغيرات التي لحقت الحقل العمراني، لكن هذا الهدف لن يتحقق إلا بتكامل مع تدبير عمراني سليم باعتباره يشكل الترجمة الفعلية لتوجهات التخطيط العمراني. فما هي إذن الاقتراحات الكفيلة بذلك؟ ذلك ما يشكل موضوع الفقرة الأخيرة من هذا المطلب.
________________________________________________________
[1] الفقرة الأخيرة للمادة 37 من مشروع مدونة التعمير.
[2] المادة 375 وما بعدها من مشروع مدونة التعمير.
[3] لقد أظهرت الممارسة في هذا المجال أن جل المصالح الخارجية لا تعدو أن تكون سوى مكاتب ضبط لوزاراتها.
[4] يتبين أن مجموعة من الوكالات الحضرية التي تتوفر على ملحقات لها لم تستوعب بعد أهمية التفويض، الأمر الذي جعل من إحداث بعض الملحقات سببا لتمديد أجال البث عوض تقليصها.
[5] المادة 59 من القانون 7.81 المتعلق بنزع الملكية لغرض المنفعة العامة والاحتلال المؤقت.
[6] لقد ابتدعت الجماعات المحلية بالدار البيضاء مقاربة جديدة ولو على هامش الشرعية، مؤداها تنازل الملاك المخصصة أراضيهم للمرافق والتجهيزات العمومية عن حقهم المشروع في التعويض مقابل امتيازات تضفي قيمة مضافة على ما تبقى من عقاراتهم. إن هذه الحلول الترقيعية تمس هبة الدولة في جوهرها.
[7] محمد لحبيب البكدوري: التعمير في خدمة التنمية المستدامة، اليوم التشاوري حول مدونة التعمير، مرجع سابق، ص: 1.
[8] الظهير الشريف رقم 1.03.59 الصادر في 10 ربيع الأول 1424 (12 مايو 2003) ج.ر عدد 5118 بتاريخ 19 يونيو 2003.
[9] الظهير الشريف رقم 1.03.60 الصادر في 10 ربيع الأول 1424 (12 مايو 2003) ج.ر عدد 5118 بتاريخ 19 يونيو 2003.
[10] الظهير الشريف رقم 1.03.61 الصادر في 10 ربيع الأول 1424 (12 مايو 2003) ج.ر عدد 5118 بتاريخ 19 يونيو 2003.
[11] البولماني سعيد، حماية البيئة من زاوية قانون التعمير، مداخلة في اليوم التشاوري في شأن إعداد مدونة التعمير، مرجع سابق، ص: 9.
[12] الوزارة المنتدبة المكلفة بالإسكان والتعمير، وثيقة التشاور، مرجع سابق، ص:68.
[13] M’Hammed Dryef : op, cité, p :50.
[14] الفقرة الثانية من المادة 37  من مشروع مدونة التعمير.
[15] أمام عجز الدولة والجماعات المحلية على إنجاز التجهيزات العمومية والمساحات الخضراء تكونت لوبيات عقارية في عدة مدن مغربية شغلها الشاغل اقتناء العقارات المخصصة  لذلك بأثمنة زهيدة قصد إما انتظار انتهاء الآثار المترتبة  على إعلان المنفعة العامة للاستفادة  من التنطيق الذي يخصصه تصميم التهيئة للمنطقة التي توجد فيها الأرض المعنية وإما إعداد ملف التجزيء أو البناء وعرضه على المركز الجهوي للاستثمار للاستفادة من الاستثناءات التي تطرحها الدورية المشتركة بين وزارة الداخلية والوزارة المنتدبة المكلفة بالإسكان والتعمير عدد 3020/27 في شأن شروط الاستفادة من استثناءات في ميدان التعمير، هذه الدورية التي سبق أن أكدنا عدم قانونيتها.
[16] راجع في هذا الصدد :وزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة في المغرب: 10 سنوات بعد ريو. الرباط، 2002، ص: 51 وما بعدها.



Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *