دور المصالح الخارجية في التخطيط العمراني – المطلب الثاني:
إن عملية تدبير قطاع التعمير عموما ومجال التخطيط العمراني على وجه الخصوص تتدخل فيها بالإضافة إلى المصالح المركزية السالفة الذكر، مصالح خارجية تمثل الوزارات على المستوى الجهوي، هذه المصالح التي تتميز بالتعدد إلا أن أبرزها يتمثل في أقسام التعمير بالعمالات والأقاليم وكذا المفتشيات الجهوية والمديريات الجهوية للإسكان والتعمير (الفقرة الأولى) إضافة إلى متدخلين آخرين سيتم الوقوف عند الأدوار التي يقومون بها في ميدان التخطيط العمراني في الفقرة الثانية من هذا المطلب.

الفقرة الأولى: المصالح الخارجية الأساسية في ميدان التخطيط العمراني
إن عمليات التخطيط العمراني تقوم بها العديد من المصالح الخارجية على المستوى المحلي: حيث يمكن تحديد المصالح الخارجية الأساسية المتدخلة في هذا الصدد في العمالات والأقاليم (أ) والمفتشيات الجهوية(ب) بالإضافة إلى المديريات الجهوية بين الإسكان والتعمير (ج).

أ- على مستوى العمالات والأقاليم:
لقد جاء الميثاق الجماعي لسنة 1976 بهدف توسيع نطاق اختصاص الجماعات الحضرية والقروية، إلا أن صدور ظهير 15 فبراير 1977 ([1]) المتعلق باختصاصات العامل وبعده ظهير 16 أكتوبر 1993 ([2]) قد عزز من مكانة العامل. وتتوفر كل عمالة أو إقليم على قسم للتعمير يعنى بمجالي التخطيط والتدبير العمرانيين باعتبار العمالة أو الإقليم الجهاز الوصي على الجماعات المحلية من جهة وباعتبار الدور التنسيقي المنوط بالعامل من جهة أخرى.

وبالرجوع إلى المقتضيات القانونية المنظمة لمجال تدخل العامل في مجال التخطيط العمراني، يمكن أن نرصد ما يلي:
– ترأس العامل اللجنة الإقليمية المكلفة بدراسة المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية وتصميم التنطيق وتصميم التهيئة؛
– ممارسة اختصاصاته المتعلقة بالتنسيق مع ممثلي المصالح الخارجية طبقا لأحكام ظهير 15 فبراير 1977 بمثابة قانون المتعلق باختصاصات العامل، حيث يلاحظ أن دور العامل في علاقاته مع المصالح الخارجية قد عرف تطورا مهما. فبعد ما كان يقتصر في الستينيات على مجرد “الاتصال” فقد تطور إلى التنسيق خاصة مع دخول ظهير 1977 السالف الذكر حيز التطبيق؛
– حضور العامل أشغال اللجنة المركزية لمتابعة إعداد المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية التي تترأسها السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير؛
– حضوره المجلس الإداري للوكالة الحضرية الذي يلعب دورا أساسيا على مستوى التخطيط العمراني وذلك استنادا إلى منطوق المادة الثالثة من المرسوم التطبيقي للظهير الشريف المتعلق بإحداث الوكالات الحضرية ([3])؛
– التأشير على قرارات رؤساء المجالس الجماعية المتعلقة بتخطيط حدود الطرق العامة وكذا تخطيط حدود الطرق العامة المعينة فيها الأراضي المراد نزع ملكيتها لما تستوجبه العملية بالإضافة إلى قرارات تعيين الطرق والمسالك والأزقة ([4]).

كما يوافق على تصميم التنمية طبقا للمادة الثامنة من الظهير الشريف رقم 1.60.063 الصادر في 30 ذي الحجة 1379 الموافق ل 25 يونيو 1960 المتعلق بتنمية الكثل العمرانية القروية. وتجدر الإشارة كذلك في هذا الصدد إلى أن العامل أصبح يوافق ويصادق على تصميم التنمية بتفويض من وزير الداخلية بعدما كانت هذه المهمة منوطة بهذا الأخير طبقا للمادة الثالثة من الظهير المتعلق بتنمية الكثل العمرانية القروية السالف الذكر ([5]).

فمن خلال هذا الجرد يتبين الحضور الواضح للعمالات في ميدان التخطيط العمراني، الأمر الذي كرسه مشروع القانون 04.04 المتعلق بالسكنى والتعمير بل عمل على تقويته والذي يتغيى في محتواه رد الاعتبار لسياسة عدم التركيز على حساب سياسة اللامركزية التي أفرزت ممارستها على مستوى الجماعات المحلية عدة اختلالات، إلا أن هذا الحضور على مستوى النص القانوني لا يعكس حضور هذه الأقسام على مستوى الواقع، حيث تفتقد جلها للموارد البشرية الكافية والمؤهلة من جهة وإلى الوسائل المالية الضرورية للقيام بدورها في ميدان حساس يتميز بالتشعب والتعقد.

أضف إلى ذلك أن خلق الوكالات الحضرية أدى إلى تقليص دور هذه الأقسام في ميدان التخطيط العمراني خاصة بالنسبة للجماعات الحضرية، لكن إحداث المراكز الجهوية للاستثمار([6]) تحت مسؤولية ولاة الجهات أعطى دينامية جديدة للعمالات. هذا مع العلم أن وزن العامل يبقى قويا على المستوى المحلي انطلاقا من المرجعية الدستورية حيث ينص الفصل 102 من دستور 1996 على ما يلي:
– “يمثل العمال الدولة في العمالات والأقاليم والجهات، ويسهرون على تنفيذ القوانين وهم مسؤولون عن تطبيق قرارات الحكومة كما أنهم مسؤولون لهذه الغاية عن تدبير المصالح المحلية التابعة للإدارات المركزية” ([7]).

هذا، وقد عزز مشروع القانون رقم 04.04 المتعلق بالسكنى والتعمير موقع العامل في ميدان التخطيط العمراني خاصة على مستوى وثائق التعمير الجديدة التي جاء بها؛ إذ تنص المادة 21 منه على أن العامل يوافق على مشروع تصميم توجيه التعمير بقرار ينشر في الجريدة الرسمية. ويعتبر قرار العامل القاضي بالموافقة على تصميم توجيه التعمير بمثابة إعلان بأن المنفعة العامة تستوجب القيام بالأشغال والعمليات العمومية اللازمة لإنجازه ([8]).

والجدير بالذكر أن الولاة يقومون واقعيا بأدوار أساسية على مستوى التخطيط العمراني رغم غياب نص قانوني في هذا الشأن، حيث لا وجود لمصطلح “الوالي” في القوانين المنظمة للتعمير بل الأدهى من ذلك أن القانون 47-97 المحدث للجهة يتحدث عن العامل مركز الجهة محجما عن تسميته بالوالي، مما يولد شرعية التساؤل عن هذه الوضعية ([9]).

ب- المفتشيات الجهوية للتعمير والهندسة المعمارية
لقد تم إحداث المفتشيات الجهوية للتعمير والهندسة المعمارية سنة 1993، والتي بلغ عددها في أول الأمر سبعة تبعا لتقسيم الجهوي بمقتضى ظهير 16 يونيو 1971 ليتحول عددها إلى 16 مفتشية تبعا للتقسيم الجهوي الجديد. وقد كانت في أول الأمر تابعة لوزارة الداخلية حيث أنيطت بها مجموعة من الاختصاصات بمقتضى قرار وزير الداخلية والإعلام رقم 491-93 الصادر في 24 من شعبان 1413 موافق 16 فبراير 1993، سنركز منها على تلك المرتبطة بمجال التخطيط العمراني والتي يمكن تلخيصها في الآتي:
– جمع كل المعلومات اللازمة والقيام بالدراسات واقتراح جميع التدابير والأعمال المراد إنجازها قصد المساعدة على تحديد الاستراتيجية الجهوية للتنمية وتتبعها وتقييم نتائجها؛
– المساهمة أو إعداد وثائق التعمير مثل المخططات التوجهية للتهيئة الحضرية وتصاميم التهيئة؛
– السهر على تطبيق الوثائق التقنية مثل المخطط الوطني لإعداد التراب الوطني ومخطط التنمية والتجهيز الجهوي والمخططات التوجيهية للتهيئة الحضرية ومخططات التهيئة؛
– السهر على التقيد بجودة العمل المعماري في إعداد الوثائق المتعلقة بالتعمير ومشاريع التجهيز الحضري؛
– الحث على تطبيق الوثائق المتعلقة بإعداد التراب الوطني والتعمير والهندسة المعمارية والتوفيق بينها وبين الواقع.

والجدير بالذكر أن المفتشيات الجهوية لم تعد تابعة لوزارة الداخلية، فمع حكومة السيد عبد الرحمن اليوسفي، أصبحت تابعة لوزارة إعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان، ([10]) حيث أصبحت تضطلع بمهام التنسيق بين مكونات الوزارة على المستوى الجهوي، كما توضح ذلك دورية وزير إعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان عدد 2001 بتاريخ 27 يوليوز 2000 محافظة على أبرز المهام التي كانت منوطة بها في ميدان التخطيط العمراني، بالإضافة إلى أنها أصبحت تترأس اللجنة المركزية المتعلقة بتصاميم التهيئة، هذه اللجنة التي لم تعد تنعقد على المستوى المركزي.

هذا وقد لعبت المفتشيات الجهوية كذلك دورا أساسيا على مستوى التخطيط العمراني في المناطق الخارجة عن نفوذ تدخل الوكالات الحضرية التي لازالت لم يتم تعميمها بعد على الصعيد الوطني، حيث أوكلت للمفتشيات مهام الوكالات الحضرية في المناطق المذكورة على مستوى وثائق التعمير من حيث إعداد الدراسات اللازمة لإعداد المخططات التوجيهية وتحضير مشاريع وثائق التعمير المقررة بنصوص تنظيمية.

ولقد تبين من خلال العمل بقرار وزير الداخلية والإعلام رقم 491.93 السالف الذكر أن الاختصاصات الموكولة للمفتشية الجهوية تتضارب في بعضها مع تلك المسندة للوكالات الحضرية بمقتضى النصوص التشريعية المحدثة لها ولا سيما منها الظهير الشريف رقم 1.93.51 الصادر في 22 من ربيع الأول 1414 (10 شتنبر 1993) المعتبر بمثابة قانون.

ولقد كان هذا التضارب في بعض الأحيان مصدر اختلافات عديدة لم تكن دائما بدون تأثير على تدبير شؤون التعمير وسير هذه الهياكل وتعايشها وفعاليتها. أضف إلى ذلك أن الاختصاصات التي أنيطت بالمفتشيات الجهوية تفوق بكثير حجم الاعتمادات المادية والبشرية المرصودة لها في غياب مرجعية قانونية واضحة طالما أن قرارات ومناشير وزيرية هي التي تنظم مجال تدخل هذه الهياكل الإدارية، حيث أن الممارسة أفرزت عجز هذه البنية الإدارية عن القيام بدورها خاصة في المناطق الخارجة عن نطاق تدخل الوكالات الحضرية.

ومع مجيء حكومة إدريس جطو، أصبحت هذه المفتشيات لا تتدخل في مجال التعمير فبدأت تقتصر في مجال تدخلها على إعداد التراب الوطني والبيئة والماء فتم تحويل اختصاصاتها في مجال التعمير إلى المديريات الجهوية للإسكان ([11]) التي أصبحت تسمى ب ” المديريات الجهوية للإسكان والتعمير” ورغم أن البعض يرى بأن سلب قطاع التعمير من المفتشيات الجهوية يمس في العمق آفاق تفعيل التدخل الجهوي في ميدان تدبير الشأن العام المحلي ([12])، فإنه في اعتقادي يروم في الاتجاه السليم للأمور لكون التعمير والإسكان مجالين يتميزان بالطابع العملياتي Opérationnel، خلافا لإعداد التراب الذي يركز على التصورات العامة والتوجهات الكبرى لتنظيم المجال. فإلى أي حد استطاعت هذه المديريات أن تجد لها مكانا بين باقي المتدخلين في هذا الصدد؟

ج- المديريات الجهوية بين الإسكان والتعمير
مما لاشك فيه أن فصل إعداد التراب الوطني عن التعمير في إطار حكومة إدريس جطو كان وراء توسيع اختصاصات المديريات الجهوية للإسكان. إلا أنه قبل أن يتم تكليف هذه المديريات باختصاصات في ميدان التعمير، فقد تم خلق، كمرحلة انتقالية، خلايا إدارية للتعمير والهندسة المعمارية يمكن تلخيص أهم أدوارها في مجال التخطيط العمراني فيما يلي:
– تتبع مشاريع وثائق التعمير ودراسات الهندسة المعمارية في طور الإعداد والمشاريع والدراسات التي سيوكل لها بإعدادها؛
– المشاركة في اجتماعات اللجن على المستوى الجهوي والإقليمي، والتي تنظر في قضايا التعمير والهندسة المعمارية؛ حيث تم احتضانها (أي الخلايا) مؤقتا بمقرات الوكالات الحضرية ([13]).

لقد عملت هذه الخلايا على ضمان استمرارية المرفق العمومي في انتظار إعادة تنظيم الهياكل الإدارية التابعة للوزارة على المستوى المحلي مدعمة في ذلك من قبل الوكالات الحضرية والمديريات الجهوية للإسكان على وجه التخصيص، حيث انصب عملها على معالجة الملفات التي تكتسي صبغة استعجالية ولاسيما تلك الواردة في محاضر نقل الاختصاصات بين المكلفين بهذه الخلايا والمفتشين الجهويين للتعمير، ومن هذا المنطق يظهر أن خلق هذه الخلايا كان إجراء مؤقتا.

إلا أنه بتاريخ 16 شتنبر 2003 أصدر الوزير المنتدب لدى الوزير الأول المكلف بالإسكان والتعمير دورية ترمي إلى تكليف المديريات الجهوية للإسكان بمهام التعمير([14]) واضعة بذلك حدا لعمل الخلايا الإدارية السالف ذكرها ومركزة على ما يلي:
– إحداث وحدة إدارية تابعة للمدراء الجهويين للإسكان والتعمير تسند إليها مهام التعمير والهندسة المعمارية؛
– تحديد الموارد البشرية والإمكانات التي ستوضع رهن إشارة هذه الوحدات لتضطلع بمهامها وذلك باتفاق مع الوكالات الحضرية؛
– تسلم من الخلايا الإدارية الجهوية كافة الملفات المتعلقة بالتعمير والهندسة المعمارية؛
– وضع برنامج تكويني للموارد البشرية.

هذا، وقد حددت الدورية المذكورة عدة مهام لهذه المديريات سنرتكز – ارتباطا بالموضوع- على تلك التي لها علاقة بميدان التخطيط العمراني، حيث عهد إليها بتتبع مشاريع وثائق التعمير ودراسات الهندسة المعمارية في طور الإعداد والمشاريع والدراسات التي سيوكل لها بإعدادها إضافة إلى المشاركة في اجتماعات اللجن على المستوى الجهوي والإقليمي والتي تنظر في قضايا التعمير والهندسة المعمارية والمساهمة في مراقبة حركة العمران وإثارة انتباه السلطات المعنية بخصوص الخروقات المعاينة في مجال التعمير([15]). إلا أن بنود هذه الدورية لازالت في جلها حبرا على ورق، طالما أن معظم المديريات الجهوية للإسكان والتعمير لازالت لا تمارس مهامها في مجال التعمير لاعتبارات مادية وبشرية على وجه الخصوص، حيث بالإضافة إلى قلة الموارد البشرية التي تتوفر عليها، فإن حتى تلك المتوفرة قد تفتقد إلى التكوين والخبرة في مجال التعمير.

ولعل الإشكال يطرح بشكل أكبر على مستوى المديريات الجهوية التي يدخل في نطاقها مناطق لا تدخل في نطاق الوكالة الحضرية، حيث تقوم، بالإضافة إلى الاختصاصات المنوطة بها، بدراسة وإبداء الرأي في طلبات رخص التجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات. وسوف نقف على هذه النقطة في الفصل الثاني من هذا البحث المتعلق بالتدبير الحضري.

فواقع الأمر بالنسبة للمديريات الجهوية يذكرنا بما وقع للمفتشيات الجهوية لإعداد التراب الوطني والتعمير والبيئة والإسكان، حيث كثرة الاختصاصات وقلة الموارد، أضف إلى ذلك أنه من شأن ذلك التضارب الذي كان يحصل بين المفتشيات الجهوية والوكالات الحضرية أن يحصل بينها وبين المديريات الجهوية للإسكان والتعمير خاصة على مستوى التخطيط العمراني. فأي قيمة مضافة يمكن أن تقدمها المديريات الجهوية كمتدخل جديد بتركيبتها الحالية في ميدان التعمير على مستوى تتبع مشاريع وثائق التعمير؟ هذا الاختصاص الذي يعد من صميم مجال تدخل الوكالات الحضرية حسب ما تنص عليه المادة الثالثة من ظهير 1993 المنظم للوكالات الحضرية.

إذا كانت كل من العمالات والمديريات الجهوية للإسكان والتعمير لها اختصاصات واضحة وأدوار أساسية في مجال التخطيط العمراني، فإن مصالح خارجية أخرى لا تقل أهمية كذلك من حيث تدخلها في هذا الصدد، حيث تلعب كل من الوقاية المدنية وكذا المديريات الجهوية للتجهيز ومندوبيات وزارة الفلاحة وغيرها من المصالح الأخرى أدوارا في مجال التخطيط العمراني تستحق الوقوف عندها.
المبحث الأول: التخطيط العمراني بين التركيز وعدم التركيز
الفصل الأول: دور المتدخلين العموميين في ميدان التخطيط العمراني
القسم الأول: واقع التدخل العمومي في ميدان التعمير
التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب

التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب

____________________________________________
[1] الظهير الشريف بمثابة قانون رقم 1.75.168 الصادر بتاريخ 25 صفر 1397 ج.ر عدد 3359 بتاريخ 16 مارس 1977 ص: 768
[2] الظهير الشريف بمثابة قانون رقم 1.93.293 الصادر بتاريخ 06 أكتوبر 1993 يغير ويتمم بمقتضاه ظهير 15 فبراير 1977.
[3] المرسوم رقم 2.93.67 صادر في 4 ربيع الآخر 1414 موافق 21 شتنبر 1993 بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.93.51 بتاريخ 22 ربيع الأول 1414 موافق 10 شتنبر 1993.
[4] قرار وزير الداخلية رقم 686.03 بتاريخ 20 مارس 2003 بتفويض الاختصاص إلى عمال العمالات والأقاليم المنشور في الجريدة الرسمية عدد 5099 بتاريخ 14 أبريل 2003.
[5] لقد أصبح الوالي في هذا الشأن يؤشر على قرارات القيام بدراسة تصاميم التهيئة وذلك بتفويض من وزير الداخلية بمقتضى المادة الثالثة من قرار وزير الداخلية رقم 683.03 الصادر في 16 من محرم 1424 (20 مارس 2003) ؛
[6] نشير هنا إلى أننا سنقف بشكل مدقق على هذه المراكز في الفصل الثاني من هذا القسم لكونها تلعب دورا أساسيا على مستوى التدبير العمراني.
[7] تجدر الإشارة إلى أنه في إطار التنظيم الإداري المغربي، وحدهم العمال الذين يحملون صفة “ممثل الدولة” حيث أن الوزير الأول نفسه لا يحمل هذه الصفة.
[8] المادة 22 من مشروع القانون 04.04 السالف الذكر.
[9] بالرغم من تطور الخط الكرونولوجي للولاية منذ إحداثها سنة 1981 إلى الرسالة الملكية المؤرخة في 4 يناير 2002 حول التدبير اللامتمركز للاستثمار والتي أسندت “لولاة الجهات” سلطات واسعة، فإن الوضعية القانونية والنظامية لمؤسسة الوالي لازالت غير واضحة لحد الآن.
[10] مرسوم رقم 2.98.386 صادر في 16 من ذي الحجة 1418 (14 أبريل 1998) يتعلق باختصاصات الوزير المكلف بإعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان، الجريدة الرسمية عدد 4578 بتاريخ 18 ذي الحجة 1418 (16 أبريل 1998) ص: 1325.
[11] مرسوم رقم 2.02.853 صادر في رمضان 1423 (29 نونبر 2002) يتعلق بتفويض السلط إلى الوزير المتندب لدى الوزير الأول المكلف بالإسكان والتعمير، الجريدة الرسمية عدد 5061 بتاريخ 02 دجنبر 2002، ص: 3551
[12]المتصرف المختار: مرجع سابق، ص: 112.
[13] المتصرف المختار: تعدد المتدخلين في ميدان التعمير – نموذج مدينة مراكش- بحث نيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام – كلية الحقوق، الرباط- أكدال، الموسم الجامعي 2003-2004، ص: 112.
دورية الوزير المنتدب لدى الوزير الأول المكلف بالإسكان والتعمير عدد 197 بتاريخ 7 يناير 2003 إلى مديري الوكالات الحضرية المتعلقة بتسيير الخلايا الإدارية للتعمير والهندسة المعمارية.
[14] دورية الوزير المنتدب لدى الوزير الأول المكلف بالإسكان والتعمير عدد 20414/200 بتاريخ 16 دجنبر 2003 المتعلقة بتكليف المديريات الجهوية للإسكان والتعمير بمهام التعمير والهندسة المعمارية.
[15] مع العلم أن الدورية جاءت غامضة في هذا البند طالما أنها لم تحدد الطبيعة القانونية للرأي الذي تبديه المديرية، حيث كان من الأجدى ورفعا لكل لبس أن تؤكد على كون الرأي الذي تبديه ملزما إسوة بالوكالات الحضرية.