Rôles et missions des cours régionales des comptes Deuxième partie : Le rôle de l’évaluation et du contrôle des comptes dans la bonne gouvernane.. Chapitre III: Les Insuffisances de la Comptabilité Publique
Section I: Définition de la comptabilité publique. Il n’existe pas de définition officielle expresse de la comptabilité publique. Le seul acte qui en ait jamais donné une, le décret du 30 septembre 1953 (art 1er) n’est pas entré en vigueur et a été abrogé par la loi du 23 février 1963 (art 60-XIII). Néanmoins, cette matière est traitée par de nombreux actes législatifs et réglementaires en vigueur, dont le principal est le règlement général sur la comptabilité publique. C’est à partir de ces actes, et notamment de ce règlement, qu’il est possible de dégager une définition conforme au droit positif. La comptabilité publique est l’ensemble des règles juridiques et techniques applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières des organismes publics. A- Les règles de la comptabilité publique: La comptabilité publique est un ensemble de règles principalement juridiques et secondairement techniques. 1- Les règles juridiques: Les règles de la comptabilité publique se situent à tous les niveaux de la hiérarchie des normes juridiques: – Le droit international, encore peu élaboré, ne connaît que de rares dispositions générales relatives aux finances publiques, la principale étant celle qui oblige les Etats à solder les dettes contractées envers d’autres Etats (ou envers des étrangers dont les Etats reprennent la cause), soit directement, en vertu des stipulations financières des traités, qui s’imposent aux parties aussi longtemps qu’elles ne sont pas d’accord pour les révoquer, soit indirectement, en vertu des règles de la succession d’Etat. Les voies et moyens de réalisation de ces créances et de ces dettes entrent dans le champ de la comptabilité publique. Les organisations internationales perçoivent des cotisations de leurs membres pour couvrir leurs dépenses. Les règles applicables à ces recouvrements et à ces paiements sont des règles de comptabilité publique. Telles sont notamment celles qui s’appliquent aux opérations financières de la communauté européenne. – Le droit constitutionnel français comprend d’une part la déclaration des droits du 26 août 1789, dont l’article 14 énonce que » tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée «, et l’article 15 que » la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration», d’autre part la constitution du 4 octobre 1958, dont l’article 47 détermine les formes dans lesquelles doit être voté le budget de l’Etat et fonde la collaboration de la Cour des comptes avec les pouvoirs publics. – Depuis 1946, la constitution renvoie le traitement des matières budgétaires et comptables de l’Etat à une nouvelle espèce d’actes juridiques, la loi organique, présentement constituée par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui a été modifiée sur quelques points par la loi organique du 22 juin 1971. – Les lois applicables en comptabilité publique comprennent d’une part les lois ordinaires, telles que la loi du 22 juin 1967 qui fixe l’organisation et les attributions de la Cour des comptes, d’autre part les lois de finances annuelles, qui prévoient et autorisent les ressources et les charges de l’Etat, mais peuvent aussi contenir des dispositions permanentes, telles que celle de la loi de finances du 23 février 1963 relatives à la responsabilité des comptables publics. – Les règlements constituent l’essentiel des règles de la comptabilité publique. On verra en effet (ci-après, sect II A) que la plupart de ces règles définissent des rapports internes à l’administration, dont la détermination appartient au pouvoir exécutif. L’acte principal en ce domaine est le règlement général sur la comptabilité publique, successivement porté par l’ordonnance du 31 mai 1838, par le décret du 31 mai 1862, appliqué durant plus d’un siècle, enfin par le décret du 29 décembre 1962, présentement en vigueur. Les modalités d’application du règlement général aux différents organismes ou services font l’objet de décrets simples. De plus, la législation et la réglementation confèrent un important pouvoir réglementaire au ministre des finances, qui l’exerce par arrêtés, instructions ou circulaires. – La jurisprudence fournit l’interprétation des règles de la comptabilité publique, lorsqu’elles sont imprécises ou que leur application est discutée. Ces règles sont, on le verra (ci-après, sect II, A) des règles de droit public, mais elles sont différentes de celles du droit administratif. Cette spécialité appelle l’existence d’un juge lui-même spécialisé, le juge des comptes. 2- Les règles techniques: Les règles techniques de la comptabilité publique ont pour objet la description des opérations financières des organismes publics (décret du 29 déc 1962 art 49). C’est la comptabilité au sens habituel de ce terme dans les entreprises industrielles et commerciales. Ces règles sont définies par des instructions du ministre des finances (décret du 29 déc 1962 art 50). La comptabilité de l’Etat fait à présent l’objet de l’instruction du 29 octobre 1987. La comptabilité des autres organismes publics fait l’objet d’instructions concertées entre le ministre des finances et les autres ministres intéressés. B- Les organismes publics: Les organismes publics, sujets des règles de la comptabilité publique, sont énumérés par le décret du 29 décembre 1962 (art 1er): ce sont l’Etat, les collectivités locales et les établissements publics nationaux et locaux. – l’Etat est souvent désigné dans les lois et règlements de comptabilité publique sous des appellations spéciales: comme percepteur d’impôts, c’est le fisc; comme gérant de fonds et payeur, c’est le Trésor. Il ne faut pas perdre de vue que ces appellations correspondent à de simples services de l’Etat un et indivisible, non à des organismes indépendants. Toutes les activités de l’Etat entrent dans le champ de la comptabilité publique, quel que soit le régime juridique sous lequel elles s’exercent. Ainsi, la gestion du domaine prisé ou l’exploitation des services industriels et commerciaux, si elles sont régies par le droit civil ou commercial dans les rapports avec les organismes privés ou les particuliers, n’en restent pas moins soumises aux règles de la comptabilité publique, simplement adaptées aux conditions de leur fonctionnement.
– Les collectivités locales reconnues par la constitution de 1958 (art 72) sont les départements, les communes et les territoires d’outre-mer, auxquelles la loi du 2 mars 1982 (art 59) a ajouté les régions. De même que pour l’Etat, toutes les activités financières des collectivités locales sont soumises aux règles de la comptabilité publique, qu’elles soient administratives ou industrielles et commerciales, pour autant qu’elles sont bien exercées par ces collectivités elles-mêmes et non par des sociétés dont elles sont actionnaires. – Les établissements publics doivent être distingués des simples établissements d’utilité publique, d’une part et des entreprises publiques organisées sous forme de société commerciales, d’autre part.
